邮轮防疫的责任困境及其应对

作者：周柯杰

单位：华东政法大学

2020年初爆发的新冠疫情，不仅在陆地上席卷了全球各国，同时在海洋上也显示出其强大的传染性和破坏力。以受疫情影响最严重的“钻石公主号”为例，截至2020年5月16日，在该船的全部3711名乘客和船员中，已累计确诊721例，死亡13人^[1]，确诊人数占比达20%。从2月1日疫情发生到3月15日检疫工作结束这一个多月的处置措施来分析，造成前述高比例确诊人数的原因，除了新冠肺炎极强的传染性以外，与港口国、船旗国、运营国等相关国家相互扯皮推诿也有较大的关系。因此，本文首先从梳理相关国家的国际法义务着手分析。

一、对邮轮防疫中国家责任承担的再梳理

国家责任主要指国家违反国际法义务而需承担的责任^[2]。因此，在确定国家责任前，首先应确定邮轮运行过程中不同国家享有的国际法上的义务。

1. 邮轮航行阶段的义务承担

根据《联合国海洋法公约》第94条的公海制度，船舶在公海航行期间，船旗国应对悬挂该国旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制。以“钻石公主”号为例，第1位感染乘客在2月1日确诊，而2月1日至2月3日该船正处于冲绳至横滨的航行途中，因此，根据前述条约，日本对此不负有管理义务。与此相反的是，新冠肺炎在1月31日已被世界卫生组织宣布为国际关注的突发公共卫生事件（PHEIC），根据前述规定，英国作为“钻石公主”号的船旗国，应当按照公约规定的义务，立即采取应对措施，防止疫情的扩散。但因方便旗^[3]制度的盛行，显然英国对于非本国运营的船只，并未履行国际法上的有效控制义务。

1. 邮轮靠岸后的义务承担

根据《国际卫生条例》第28条第1款及《1923年国际海港制度公约与规范》第17条规定，缔约国可出于入境口岸不具备执行相应卫生措施的能力或公共卫生原因，禁止旅客或货物入境或过境。因此，在“钻石公主”号入境或靠岸前，日本有权拒绝其入境^[4]，但一旦日本接受其入境，根据《国际卫生条例》，港口国就需要对邮轮上的疫情进行相应控制。虽然船旗国应履行一定的义务，但此时主要的卫生防疫义务已经转移到了港口国（日本）。

再来看靠岸后日本政府所做的相关控制措施，根据《国际卫生条例》第43条第2款的规定，缔约国在执行拒绝船舶上下乘客等额外卫生措施时，应当建立在循证风险评估的基础上，即前述的额外卫生措施应基于科学原则、具有对于人类健康危险的现有科学证据等。结合目前公开的新闻报道，可知日本的隔离决定并不及时，给病毒扩散提供了长达4天的空窗期，相关的隔离措施也不够专业，即使采取14天的隔离措施，体现了尽量避免造成陆上感染的考量，出发点是对的，但这一决定忽略了邮轮的内部环境是否具备隔离的客观条件。当然《国际卫生条例》本身并未区分一般船舶与人口高度集中的邮轮之间的差异性，也导致了港口国家容易对邮轮防疫的重视程度不足。此外，《国际卫生条例》附件1中对认证为“国际卫生港口”的港口核心能力也提出了要求，其中一条即为“能提供足够的医务人员、设备和场所，以使患病的旅行者能得到迅速的诊治”，从这一点来看，横滨港虽然在2019年被认证为“国际卫生港口”，但其医疗条件显然无法满足新冠疫情的救治。因此，从邮轮靠岸后的义务承担来看，日本均未履行《国际卫生条例》中规定的义务。

1. 隔离期满后的义务承担

根据《国际卫生条例》22条的规定，港口国负责检测从受感染地区离开的行李、物品等，以便其始终保持无感染或污染源（包括媒介和宿主）的状态，因此，日本也有义务确保下船人员及物品的卫生检测，以免引发疫情的再次扩散。

但事实上，日本遗漏了对23名被隔离人员的病毒检测，并允许邮轮工作人员在未经检测的情况下直接下船，也间接导致了病毒在日本境内外的传播。基于此，日本也并未尽到隔离期满后的卫生控制义务。

1. 原因分析

1912年泰坦尼克号的沉没，催生了1914年《海上人命安全公约》，但在100多年后的今天，我们在面对大型公共交通工具上的突发事件时却依然难以有效应对，这不得不迫使我们全面反思现行国际法律体系存在的问题，以及应对机制中的缺失环节^[5]。

（一）方便旗登记制度、国际突发公共卫生事件立法与相关海洋法公约存在管辖漏洞

目前从避税等因素考虑，在船舶登记中国际上盛行方便旗登记，在此种登记制度下，船旗国往往只管注册而对船舶运营过程中出现的问题不承担任何责任，因此，在出现像新冠疫情这种国际关注的突发公共卫生事件时，因缺乏船旗国对船舶的资金参与等“真正联系”，导致出现管辖真空的情况。

此外，目前相关的海洋法公约中只对公海海域的管辖义务进行了约定，但除此以外，船舶在其他海域，如专属经济区、毗连区等发生类似于新冠疫情的公共卫生事件时，国际法层面并未进行规定，或仅仅规定了沿海国的权利。因此，不同的法律体系无法有效衔接，导致了邮轮中疫情的扩散。

1. 世界卫生组织在应对公共卫生事件时执行力较弱

目前世卫组织主要是通过公约、协定、条例权及建议权来展开相关工作，但由于公共卫生事件的突发性、多边性，类似于公约条约等具有法律约束力的文件难以及时应对复杂的疫情传播情况，使得世卫组织日渐形成了“轻法律”的传统，并造成了公共卫生领域“软秩序”的现象^[6]。

1. 国际上缺乏对邮轮疫情防控的专门法律

从目前的国际卫生法律法规来看，其主要针对陆地上突发的传染病进行规制，关注点并未放在海洋上。近年来随着邮轮旅行的兴盛，虽然在邮轮上也出现过诺如病毒等传染病的爆发，但相关事件较为孤立，仅限于个案，类似于本次新冠疫情在全球范围内爆发，并迅速波及至海上的多艘邮轮的情形尚属首次。由此，也凸显了国际卫生应急立法、尤其是针对遏制海上疫情扩散相关立法的滞后性。

1. 完善建议

（一）强化船旗国的责任义务

如前所述，船旗国的管辖真空是本次邮轮疫情蔓延的重要原因，因此国际社会应当以保障海上人员生命安全为首要目的，推动建立船旗国和船舶之间的真正联系及有效管辖，尤其对邮轮的方便旗登记进行一定程度上的控制。

此外，目前国际海事法规只对公海上的卫生安全规定由船旗国管辖，而对专属经济区、毗连区等海域更多侧重于对沿海国的赋权，而不是义务承担，因此国际社会也应当在海事法规中将疫情的防控贯穿于船舶航行停靠的全阶段，在前述专属经济区等海域加强船旗国的卫生安全义务。

（二）加强与国际海事组织的合作，建立针对邮轮防疫的专门反应机制

世卫组织虽然是国际卫生领域的世界组织，但囿于其运作机制存在诸多弊端，且船舶在海上移动及涉及多个国家的责任等特性，使得世卫组织在控制邮轮疫情蔓延时应对乏力。而国际海事组织基于多年来大量的海事公约所建立起来的对船舶的定位及船旗国控制（FSC）和港口国控制（PSC）体系，能够将疫情防控义务通过相关国家的海事局应急响应机制迅速落实^[7]。在此基础上，世卫组织能有效发挥其在船舶卫生防疫工作中的经验，而国际海事组织充分利用在船舶管控方面成员国海事局的网络资源，以使得疫情防控更加符合船舶及海上活动的特性。

1. 制定专门有关于邮轮突发公共卫生事件的国际法规

目前关于邮轮疫情的防控工作已经度过了最无序的阶段，国际社会尤其是世卫组织应当总结经验教训，针对邮轮上突发公共卫生事件的应对制定相关的国际法规，如陆地疫情爆发后，邮轮及其船旗国、港口国、运营国等应采取何种防范措施；前述国家的响应机制；港口尤其是国际卫生港口的配套医疗设施建设规模及标准；以及邮轮上隔离设施的建设及隔离措施的步骤等。

（四）加强邮轮母港防疫机制的完善

虽然邮轮运营涉及船旗国、运营国等不同的国际主体，但通常来说，与其运营最密切的应为邮轮母港。因此，在新冠疫情仍在全球肆虐的当下，母港附近的医疗卫生机构及应急隔离场所的建设完善就显得尤为重要。以中国天津港处置“歌诗达赛琳娜”号的经验来看，虽然我国有能力在24小时内对船上所有乘客进行检测，但一旦发现了确诊病例，是否有能力对5000名人员提供足够的隔离措施，目前很难判断。基于此，笔者认为应当尽快弥补母港防疫隔离措施的短板，建立起至少能够容纳一艘邮轮人员隔离的相应场所，而该场所的运营，可以参照人防工程的相关经验，即非疫情期间由民间进行运营，疫情一旦发生，立即恢复原有的隔离功能。

四、结语

新冠疫情之下，456亿美元的邮轮行业遭受了重大打击，今年4月美国疾控中心更是将针对所有邮轮的“禁航令”延长至少100天，这对于本已订单量锐减的邮轮行业更是雪上加霜。一次大型的公共卫生事件是对传统防疫措施的一次检验，但同时也是检视相关规定是否完善的契机。因此，虽然疫情给全球邮轮行业造成了巨大冲击，但立足于本次经验，强化船旗国义务，加强与国际海事组织的合作联系，建立专门针对邮轮防疫的反应机制及国际立法，相信在疫情过后，全球的邮轮防疫机制会更具有合理性与科学性。

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1. 参见微信公众号：新民晚报，《钻石公主号停靠3个多月后驶离日本，重启旅游航行》，最后访问日期2020年6月28日 ↑

2. 参见邵津：《国际法》，北京大学出版社、高等教育出版社2014年7月第5版，第423页 ↑

3. 根据马广文所著《交通大辞典》（上海交通大学出版社2005年1月版）所给出的释义，方便旗船，是指船舶所有者为逃避其本国的髙额税收或其他原因，通过在费用和税收较低、登记非常方便的所谓“开放登记国家”登记注册，取得该国国籍并悬挂该国旗帆的船舶。这种开放登记国家的旗帜在航运界通常被称为“方便旗”。方便旗船的存在使世界上约三分之一的船舶实际上处于缺乏船旗国有效管辖和控制的状态。↑

4. 虽然横滨港属于“钻石公主”号的母港，但母港这一称谓目前只是商业运营中的术语，并不是一个严格意义上的法律概念。↑

5. 参见刘晓菲、张晏瑲：《论邮轮防疫应急机制的完善——以2019年新冠肺炎疫情的防治为参照》，《中国海商法研究》2020年第1期 ↑

6. 参见龚向前：《传染病控制国际法律问题研究》，法律出版社2011年12月版，第42-50页 ↑

7. 参见刘晨虹：《疫情邮轮的责任困境与海洋法律体系的完善》，《中国海商法研究》2020年第1期 ↑

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